El Tratado de Amistad y Cooperación entre España y Francia abre oportunidades evidentes, pero también zonas de riesgo político, militar e industrial que España sólo podrá gestionar si abandona su vieja inclinación gregaria en política exterior
Salvada la votación en el Congreso hace apenas unos días, el texto normativo ha entrado en la Cámara Alta, a la espera de validar la votación, o no, de la Cámara Baja
Jorge Estévez-Bujez
El Tratado de Amistad y Cooperación entre España y Francia, firmado en Barcelona el 19 de enero de 2023, puede leerse de, como poco, 2 maneras (seguramente más; tantas como quienes se han acercado a sus líneas para leerlo). La primera, cómoda y protocolaria, lo presenta como un instrumento natural entre 2 vecinos, socios europeos y aliados atlánticos llamados a entenderse. Hasta ahí, nada estridente. La segunda, más exigente, obliga a analizarlo como una arquitectura política de largo alcance que institucionaliza una concertación bilateral permanente en asuntos en extremo sensibles, llámense europeos, diplomáticos, militares, industriales, energéticos, policiales, migratorios, culturales o transfronterizos. Demasiadas cosas del comer comprometidas a priori; o quizá no. Vayamos paso a paso.
Ambas lecturas son ciertas. Y precisamente por eso el tratado merece una aproximación seria, sin alarmismo, pero también sin ingenuidad.
La proyección internacional de Francia es una mezcla balanceada de poder, influencia y acuerdos que salvaguardan los intereses de París allá donde su influencia puede ser manifiesta. Imagen: idealización DYS
Por supuesto, no estamos ante una cesión formal de soberanía; no hay ministro que sea capaz de estampar su firmar sobre un texto expreso tal cosa. El articulado no entrega competencias españolas a Francia, no crea una alianza militar autónoma al margen de la OTAN o de la Unión Europea, ni convierte a España en un Estado dependiente por vía jurídica. Pero sí establece un marco de consulta y coordinación tan amplio que, mal empleado, puede terminar condicionando la formación de la posición española en ámbitos esenciales. Y ahí reside la cuestión de fondo.
El problema no es que Francia intente defender sus intereses. Eso es lo normal. Lo inquietante sería que España, una vez más, no defendiera con suficiente claridad los suyos.
Francia actúa como suelen actuar los Estados con conciencia histórica de sí mismos: busca influencia, protege su industria, cultiva su autonomía estratégica, proyecta su cultura, ordena su diplomacia y utiliza Europa como multiplicador de poder nacional. Nada de eso debería escandalizar a nadie. Lo verdaderamente preocupante sería que España, por debilidad doctrinal, por pereza estratégica o por una vieja tendencia a refugiarse en marcos ajenos, aceptara una relación formalmente simétrica pero materialmente desequilibrada.
Porque el tratado habla continuamente de cooperación, reciprocidad, posiciones comunes y proyectos compartidos. Pero la reciprocidad jurídica no garantiza por sí sola la reciprocidad política. España y Francia no llegan a esta relación desde el mismo punto de partida. Francia tiene asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, fuerza nuclear, una industria de defensa más compacta y respaldada por el Estado, una cultura estratégica más definida, una política africana de larga tradición, una diplomacia más constante y una administración más acostumbrada a convertir, con habilidad, los intereses nacionales en posición europea.
España posee activos enormes dignos de consideración: geografía, Atlántico, Mediterráneo, Estrecho, Canarias, industria naval, potencial energético, proyección latinoamericana, profundidad logística, experiencia antiterrorista, valor fronterizo y una posición clave para la seguridad del sur de Europa. Pero demasiadas veces ha gestionado esos activos sin una voluntad estratégica equivalente.
Ese es el riesgo principal. No el único.
Marruecos, Perejil y la memoria que no debe borrarse
Para España, la cuestión marroquí no es un asunto periférico. Es una cuestión capital. Afecta a Ceuta, Melilla, Canarias, el Estrecho, la inmigración, la pesca, la energía, el control marítimo, la presión híbrida y la relación con Estados Unidos, Francia, la Unión Europea y el Magreb. Marruecos no es un vecino cualquiera. Es un actor con ambición regional, con una política exterior persistente y con una gran habilidad para explotar las ambigüedades españolas y europeas.
La crisis de Perejil fue una muestra modesta en escala, pero muy reveladora en significado. Aquel episodio enseñó algo que España no debería olvidar. Cuando los intereses vitales españoles chocan con sensibilidades o intereses de terceros, la solidaridad europea puede volverse vaporosa, calculada o tardía. Y Francia, por historia, por intereses en el Magreb y por su relación con Rabat, no puede ser considerada un respaldo automático para España en ese tablero.
MARRAKECH (MARRUECOS) El ministro de Exteriores español, José Manuel Albares, durante la reunión que mantiene con su homólogo marroquí, Naser Burita, EFE/twitter/Ministerio Asuntos Exteriores. Año 2022
Francia nunca va a mirar Marruecos con ojos españoles. Puede coincidir ocasionalmente con España, puede cooperar en ámbitos concretos y puede compartir diagnósticos parciales. Pero no tiene por qué asumir como propias las vulnerabilidades españolas en Ceuta, Melilla, Canarias, el Estrecho o el Mediterráneo occidental. Y cuando una potencia no comparte tus prioridades vitales, la coordinación con ella debe ser cuidadosa, no reverencial.
El tratado concede gran importancia al Mediterráneo, África y la política exterior común. Es lógico. Pero ahí España debe acudir con una línea roja para que ninguna concertación bilateral pueda diluir la singularidad de los intereses españoles ante Marruecos. Ni en política exterior, ni en defensa, ni en migración, ni en energía, ni en seguridad marítima.
La historia reciente aconseja prudencia.
ETA, seguridad interior y cooperación: entre la utilidad y la memoria
También en materia de seguridad interior es aconsejable evitar lecturas simplistas. La cooperación hispano-francesa fue, con el paso del tiempo, decisiva en la lucha contra ETA. Pero no lo fue siempre con la misma intensidad ni desde el principio con la misma determinación. España sabe bien que la cooperación policial, judicial y antiterrorista se construye, se negocia y se arranca políticamente; no cae del cielo por vecindad ni por afinidad europea.
El tratado dice querer reforzar la cooperación en terrorismo, crimen organizado, tráfico de drogas, ciberdelincuencia, corrupción, blanqueo, migración irregular, seguridad marítima, protección civil, unidades binacionales e intercambio de información. Todo ello puede ser positivo. De hecho, en muchos ámbitos es imprescindible. Pero la cooperación en seguridad exige otras preguntas de salvaguarda de criterio: ¿quién define las prioridades?, ¿quién aporta la información más sensible?, ¿quién obtiene mayor retorno operativo?, ¿qué garantías existen de que el intercambio sea verdaderamente equilibrado?
España tiene una larga experiencia en seguridad interior. No debe acudir a ese terreno con complejo de alumno. La colaboración con Francia puede y debe ser intensa, pero no debe confundirse con dependencia. Compartir información no equivale a entregar autonomía analítica. Crear mecanismos binacionales no debe significar desplazar el centro de gravedad de las decisiones. Cooperar no es subordinarse.
Defensa: el punto más sensible
El capítulo de defensa es probablemente el más delicado del tratado. Se habla de cultura estratégica común, defensa europea, autonomía estratégica, interoperabilidad, cooperación industrial, equipamientos europeos, formación, tránsito y estacionamiento de fuerzas. Nada de ello es necesariamente negativo; muy al contrario, porque España necesita aliados, industria, interoperabilidad y necesita una Europa más capaz, al tiempo que nosotros también lo somos.
Pero el riesgo está en el adjetivo que nunca aparece en los textos diplomáticos –subalterno-, y que no debe obviarse, porque, precisamente su carácter inédito por razones evidentes de decoro, invita a introducirlo de soslayo, con disimulo, pero caracterizando a quien se señala con esa cualidad.
Soldados de la BRIPAC
España no debe permitirse a sí misma entrar en la defensa europea como socio gregario de una agenda concebida en París, ni en ninguna otra capital. Pero son demasiadas las ocasiones en que así ocurre. La autonomía estratégica europea será útil para España, siempre que refuerce capacidades reales, reduzca dependencias, mejore la base tecnológica nacional, aporte retorno industrial, consolide empleo cualificado, permita exportar y garantiza libertad de uso. Por otro lado, será peligrosa si se convierte en un mero envoltorio para concentrar liderazgo, diseño, propiedad intelectual, doctrina y decisiones de exportación en manos ajenas. Tampoco es necesario exponer ejemplos al respecto, pues son de sobra conocidos.
La cooperación militar con Francia debe medirse por resultados, no por retórica. Y, en este punto, como en el anterior, acude una serie de preguntas necesarias para construir el armazón de lo que habría de ser esa cooperación más estrecha en Defensa. Si es que interesa. Porque si delicado es el asunto en Interior, no menos lo es en la Defensa. Una enumeración rápida, otra vez, nos ayuda a poner sobre la mesa lo que realmente importa en una colaboración de este tipo. ¿Qué gana España? ¿Qué capacidades obtiene? ¿Qué tecnologías controla? ¿Qué parte del ciclo de vida queda en territorio nacional? ¿Qué empresas españolas participan en el diseño y no sólo en la fabricación? ¿Qué software, sensores, comunicaciones, sistemas de mando y control o arquitecturas críticas quedan bajo control español? ¿Qué autonomía conserva España para emplear, sostener, modificar y exportar lo que ayude a desarrollar?
Sin esas preguntas, y sin las respuestas adecuadas al interés nacional, la cooperación industrial de defensa se convertirá en materia en una simple financiación a cargo de un socio capitalista.
Francia sabe proteger sus campeones nacionales. España debe aprender a proteger los suyos. Y debe hacerlo sin complejos, sin pedir disculpas y sin confundir europeísmo con renuncia.
Industria y tecnología: donde se juega la soberanía real
El tratado dedica gran atención a la política industrial europea, las cadenas de valor, las tecnologías críticas, el espacio, la digitalización, las comunicaciones por satélite, la observación de la Tierra, la navegación, el acceso autónomo al espacio, la nube, la microelectrónica, el hidrógeno, la conectividad y las infraestructuras submarinas. Es decir, estamos hablando de soberanía material en unos campos tecnológicos e industriales amplísimos, complejos y desafiantes, algunos de ellos todavía en fases muy tempranas de desarrollo.
Si algo caracteriza al concepto (uno de ellos) de soberanía en el tiempo que vivimos es que no se declama, antes bien, se fabrica, se programa, se cifra, se ensambla, se mantiene, se financia y se protege. España, aquí también, como en todo lo anterior, debe tener mucho cuidado con los proyectos aparentemente compartidos que terminan generando dependencia tecnológica. Una cosa es cooperar; otra, quedar integrado como proveedor secundario en cadenas de valor lideradas desde fuera. Una cosa es participar en programas europeos; otra, aceptar una porción industrial sin control sobre arquitectura, datos, propiedad intelectual o evolución futura del sistema.
En defensa, espacio, ciberseguridad, energía y telecomunicaciones, la diferencia entre socio y cliente puede ser muy fina. Y España no puede permitirse descubrir demasiado tarde que ha puesto dinero, suelo, demanda pública y legitimidad europea para terminar comprando soberanía empaquetada por otros.
José Corrochano dispone de excelentes vídeos a través de su canal, Centro de Mando, donde pueden encontrar las claves del desarrollo tecnológico e industrial de España en los tiempos del rearme internacional
El tratado puede, en esto también, ser una oportunidad si España lo utiliza para exigir transferencia tecnológica, liderazgo en áreas concretas, retornos verificables, participación de pymes nacionales, control de mantenimiento, derechos de exportación y presencia en las decisiones de diseño. Pero puede ser un riesgo considerable si se limita a aceptar el papel de acompañante industrial en programas definidos por los grandes grupos franceses.
La industria de defensa y tecnología no admite romanticismo diplomático. Admite contratos, propiedad intelectual y, sobre todo, capacidad soberana de sostenimiento.
Inmigración: cooperación necesaria, dudas razonables
En materia migratoria, el tratado propone lo que se espera de él: coordinación, grupos de trabajo, operaciones comunes, lucha contra redes de tráfico de personas y cooperación con países de origen y tránsito. Otra cosa es lo que obtengamos del mismo. Es un campo, no puede negarse, donde la cooperación con Francia resulta inevitable. Pero también aquí, con la misma transversalidad que hasta ahora, debemos ser reos de la prudencia.
España soporta una presión singular, intensa, por su posición geográfica. El cuadro es de sobra conocido. Frontera sur de Europa, Canarias, Ceuta, Melilla, Mediterráneo occidental, Atlántico africano. Francia tiene sus propias preocupaciones, pero no son idénticas. El libro de estilo europeo en materia de inmigración suele consistir en convertir los problemas nacionales de frontera en discursos compartidos en la Asamblea, es cierto, mientras las cargas reales permanecen desigualmente repartidas, por no decir, estrictamente depositadas en los países directamente afectados en la primera línea.
España debe evitar, como poco, 2 errores. El primero, pensar que puede gestionar sola un fenómeno transnacional. El segundo, asumir que la cooperación bilateral resolverá automáticamente la asimetría de intereses. En inmigración, como en seguridad, lo importante no es sólo cooperar, sino definir quién asume qué costes, dejar claro quién controla qué frontera, quién retorna a quién, quién financia qué operaciones y quién obtiene qué resultado.
Valla de Melilla. Reuters
La duda, por tanto, no es sobre la necesidad de cooperar. Hasta ahí, estamos. La duda es sobre la eficacia real de esa cooperación cuando los intereses no coincidan plenamente, algo que ocurre la mayor parte de las ocasiones.
La inclinación gregaria de España
El tratado con Francia no sería tan delicado si España tuviera una política exterior robusta, constante, asentada en consensos nacionales y defendida con naturalidad por sus élites. No la tiene. España arrastra desde hace décadas una política exterior débil, muchas veces, digámoslo sin ambages, voluntariamente débil. Una política exterior reactiva, intermitente, excesivamente partidista, poco o nada pedagógica hacia la opinión pública y demasiado inclinada a encontrar refugio en marcos multilaterales que eviten el vértigo de decidir, para no tener que actuar.
España suele sentirse cómoda siendo europeísta, atlántica, mediterránea, iberoamericana o multilateral. Y busca cualquier escenario de concurrencia. Lo que le cuesta más es ser simplemente española en el sentido estratégico del término: identificar intereses nacionales, jerarquizarlos, sostenerlos en el tiempo y defenderlos incluso cuando incomodan a aliados o socios. Éso, que abandonamos hace tiempo, quizá demasiado, es lo que se espera de un actor internacional con identidad, con el natural particularismo que es de esperar en cualquier país con sentido de estado.
La Capitulación de Madrid, 4 de diciembre de 1808. Obra de Antoine-Jean Gros
Esa debilidad no la crea Francia. Pero Francia la conoce, igual que nosotros, y puede aprovecharla.
Por ello, el riesgo principal del tratado no es la ambición francesa. La ambición francesa es previsible, legítima y hasta saludable desde el punto de vista de Francia. El riesgo principal es la disponibilidad española a dejarse ordenar por agendas de terceros cuando no ha formulado con claridad la propia.
Es fácil parecer cooperativo cuando no se tiene criterio. Es fácil parecer europeo cuando se evita hablar de interés nacional. Es fácil parecer moderno cuando se renuncia a la soberanía bajo palabras nobles. Y es fácil ser gregario cuando una política exterior débil se disfraza de virtud diplomática. Caer bien en todos los foros puede parecer agradable, tentador, pero es una condena internacional al ninguneo y al desprecio.
Una herramienta útil, pero no inocente
El Tratado de Amistad y Cooperación entre España y Francia no tiene que ser demonizado. Sería absurdo. España y Francia están condenadas a entenderse en muchos ámbitos. Comparten frontera, intereses europeos, amenazas comunes, comercio, infraestructuras, problemas energéticos, cooperación policial, turismo, cultura, universidades, empresas y desafíos industriales. Una relación estructurada tiene sentido desde el plano de la igualdad.
Pero tampoco debe ser venerado como si toda cooperación fuera, por definición, beneficiosa. La cooperación entre Estados no elimina la competencia. La ordena o la desplaza. La hace más sofisticada; a veces la suaviza, pero no la suprime. España debe entrar en esa relación con Francia desde la madurez, no desde el entusiasmo ingenuo. Debe cooperar, sí; pero también medir, exigir, condicionar y preservar. Debe buscar posiciones comunes cuando existan, pero conservar la capacidad de discrepar cuando los intereses españoles lo requieran. Debe participar en proyectos industriales con París, pero no a costa de vaciar su soberanía tecnológica. Debe coordinarse en defensa, pero no convertirse en apéndice doctrinal. Debe compartir información, pero no entregar autonomía. Debe apoyar interconexiones, pero no aceptar cuellos de botella políticos. Debe hablar de África y Mediterráneo con Francia, pero sin olvidar que Marruecos se mira desde Madrid de una manera que París nunca compartirá del todo.
En suma, el tratado no entrega la soberanía española. Pero abre canales por los que esa soberanía puede verse condicionada si España no actúa con firmeza estratégica. Esa es la verdadera prueba. No en lo que Francia pretenda obtener, sino en lo que España esté dispuesta a defender.
Una nación seria no teme cooperar. Lo que teme es cooperar sin saber quién es.
Jorge Estévez-Bujez
defensayseguridad.es
Un comentario
Francia nunca será ni podrá ser un socio fiable para España, jamás. Y menos ahora que es ya casi un estado islámico -poco le queda. Tenemos que tener buenas relaciones con ellos, faltaría más, pero confiar en que nos vayan a respaldar o ayudar en una crisis -guerra- con el vecino de abajo es de ilusos. España tiene activos, cultura, capacidad industrial de sobra como para no tener que depender del francés.