Europa multiplica sus pactos de defensa: más cooperación, más velocidad, pero también más riesgo de fragmentación

Comentarios a la síntesis de Roderick Kefferpütz y Anika Bruck sobre el informe Heinrich Böll

El mapa de la defensa europea ya no se explica sólo desde Bruselas o desde la estructura militar de la OTAN. Bajo la superficie de los grandes marcos multilaterales, y en paralelo a ellos, se está consolidando una red cada vez más tupida de acuerdos bilaterales y plurilaterales entre Estados europeos. Eso es lo que documenta el informe de la Fundación Heinrich Böll para la UE, firmado por Roderick Kefferpütz y Anika Bruck, al identificar más de 160 acuerdos de defensa suscritos entre 2014 y 2025 por los Estados miembros de la UE, junto con Reino Unido y Ucrania.

La tesis del estudio es tan sencilla como inquietante: Europa coopera más, pero no necesariamente mejor ni más ordenada. El bilateralismo aporta rapidez, confianza, interoperabilidad y, en algunos casos, resultados materiales visibles. Pero también puede producir solapamientos, duplicidades, compromisos desiguales y una arquitectura difícil de gobernar si nadie se ocupa de encajar todas esas piezas.

No estamos ante una cuestión baladí. Lo que el informe describe no es un fenómeno secundario ni una moda administrativa. Es, en realidad, una de las respuestas más claras del continente al deterioro del entorno de seguridad desde la anexión rusa de Crimea (2014) y, sobre todo, desde la invasión a gran escala de Ucrania en 2022. Lo que vino después, a partir de ese año, sólo lo hizo para sumar al ya depauperado ambiente gansteril. Mientras las instituciones europeas intentan levantar instrumentos comunes y la OTAN refuerza su postura de disuasión, los gobiernos nacionales han optado por otra vía complementaria: cerrar pactos entre ellos para acelerar decisiones que no admiten espera, en esencia porque están fuera de plazo, hace mucho, además, pero era demasiado vulgar para decirse.

Un auge que dice mucho del momento político europeo

El dato central del informe merece detenerse en él: 135 de esos acuerdos se firmaron después de 2022, es decir, el 80 % del total contabilizado entre 2014 y 2025. Más aún: 2024 y 2025 concentran por sí solos buena parte de ese salto, con 57 acuerdos en 2024 y 36 en 2025 hasta la fecha considerada por el estudio. El mensaje es claro. Europa no sólo parece haber reaccionado a la guerra de Ucrania; también parece haberlo hecho a la incertidumbre sobre la fiabilidad futura del respaldo estadounidense. Éso sí, hay que decirlo, todo ello en una fase muy temprana aún como para aventurar el éxito y la materialización de esos acuerdos. No debemos obviar lo fácil que resulta abandonar exigentes acuerdos de desarrollo tecnológico y militar toda vez que el sol vuelve a salir y la tempestad nos abandona.

Ese elemento político atraviesa todo el documento, aunque no siempre se formule en términos crudos. El informe vincula expresamente la aceleración de pactos a la inquietud generada por una eventual segunda presidencia de Trump y por las dudas sobre el grado de compromiso de Washington con la seguridad europea. En otras palabras, cuando los europeos perciben que el paraguas norteamericano puede no ser automático, buscan mecanismos propios, más próximos y más ejecutivos.

Éso explicaría que en este periodo hayan aparecido acuerdos de gran calado, incluidos tratados de amistad y cooperación reforzada entre potencias europeas (más propios de tiempos pretéritos), y también un número creciente de pactos centrados en adquisiciones, base industrial, estandarización técnica, ejercicios, planificación operativa, movilidad militar o ciberseguridad. No todos tienen el mismo peso. El propio informe distingue entre acuerdos con contenido operativo tangible y otros de naturaleza más declarativa. Pero el patrón general es inequívoco: las capitales están tomando la iniciativa.

El bilateralismo no es una anomalía: es una respuesta pragmática

Una de las virtudes del informe es que no cae en el automatismo de presentar el bilateralismo como una amenaza en sí misma. Al contrario. Reconoce que esta vía ofrece ventajas concretas que, en el contexto actual, son difíciles de despreciar.

La primera es la confianza política. Los acuerdos bilaterales permiten que 2 gobiernos definan prioridades comunes con menos burocracia y menos fricción. La segunda es la interoperabilidad, es decir, la capacidad real de operar juntos, entrenar juntos y, llegado el caso, combatir con procedimientos más compatibles. La tercera es la velocidad, especialmente en adquisiciones y cooperación industrial, un terreno en el que Europa lleva años pagando el precio de la dispersión.

No es casual que el informe subraye el dinamismo de la cooperación industrial en 2025, con casi una veintena de acuerdos sólo en ese ámbito. Ahí está una de las claves del momento: Europa necesita producir más, comprar mejor y depender menos de proveedores estadounidenses en aquellos segmentos en los que pueda articular una base propia. Los pactos bilaterales, en ese sentido, son vistos como atajos funcionales para ganar tiempo.

Además, existen precedentes que muestran que estas fórmulas pueden traducirse en integración efectiva. El informe cita ejemplos como la armada conjunta neerlandesa-belga o el cuerpo de ejército germano-neerlandés, recordando (un poco optimistamente) que, cuando hay voluntad política y diseño institucional serio, la cooperación entre 2 países puede dar lugar a estructuras duraderas y útiles.

Pero el problema empieza cuando nadie ordena el conjunto

Ahora bien, la otra mitad del diagnóstico es menos complaciente. Una proliferación de pactos no equivale automáticamente a una defensa europea más sólida. Y ahí es donde el informe de Böll acierta al señalar el verdadero nudo del problema: la ausencia de una instancia clara capaz de mapear, coordinar, integrar y priorizar.

Porque el bilateralismo, abandonado a su propia lógica, puede acabar formando un paisaje irregular: acuerdos que se pisan entre sí, proyectos que compiten por recursos escasos, fórmulas demasiado simbólicas para producir efectos reales y una maraña de compromisos difícil de traducir en planificación colectiva. El informe habla de un posible “patchwork”; la imagen no puede ser más elocuente. Mucha actividad, sí. Mucho movimiento, sí. Pero no necesariamente una construcción armónica.

La dificultad adicional es que Europa no dispone hoy de una “sede” institucional única de la defensa. La OTAN sigue siendo la piedra angular de la defensa colectiva, pero sufre el impacto de la incertidumbre sobre Estados Unidos; aunque, por puntualizar, habría que comenzar a usar Administración Trump, en lugar de Estados Unidos. Es quizá demasiado arrogante profetizar que el siguiente inquilino de la Casa Blanca seguirá a pies juntillas el legado del actual. De modo que, en aras de la realidad, no demos por sentado que los Estados Unidos han cambiado para siempre, porque muy probablemente no sea cierto. Del mismo modo que las decisiones del Gobierno de Sánchez no visten a España, por más que la retraten en un sentido u otro en la escena internacional.

Decíamos que la UE ha ganado protagonismo en industria, financiación y capacidades, pero no es aún, ni en mucho tiempo, un actor militar completo en sentido clásico. Y las coaliciones de voluntarios, útiles para responder a urgencias como la ayuda a Ucrania, no siempre tienen permanencia ni estructura.

Lo que emerge, según el informe, es una suerte de geometría distribuida de seguridad. Una capa bilateral, otra regional, una dimensión regulatoria e industrial de la UE, y por encima la OTAN, como marco último de defensa colectiva. La imagen es precisa, pero también incómoda de tan nutrida como se aprecia a simple vista: Europa se está organizando por estratos, no por una arquitectura plenamente coherente.

Quiénes mandan en esta red y quiénes se quedan al margen

El estudio permite además observar qué países se comportan como nodos principales de esta nueva red de acuerdos. Francia, Alemania, Suecia y Finlandia aparecen como los actores más conectados entre los Estados miembros de la UE. Francia y Alemania, en particular, mantienen carteras muy diversificadas, enlazadas con más de 20 países en cada caso. No sorprende. Son, por peso político e industrial, 2 de los pocos Estados con capacidad para irradiar cooperación a gran escala.

En el norte y este de Europa, la densidad es especialmente marcada. Suecia y Finlandia aparecen como puntos de unión de un grupo nórdico cada vez más entrelazado, mientras que los Estados bálticos muestran un nivel notable de interconexión bilateral y minilateral, incluyendo proyectos conjuntos tan concretos como la adquisición de HIMARS o vehículos CV90. Aquí el motor es obvio: la proximidad geográfica al peligro, Rusia, y la necesidad de reforzar sin demora la defensa del flanco oriental.

Frente a ellos, algunos países quedan claramente en los márgenes. El informe menciona a Austria, Irlanda y Malta, cuyos perfiles de neutralidad limitan su inserción en esta red, y también a Hungría, donde pesa una percepción política distinta de la amenaza. La conclusión, por tanto, no es que toda Europa avance al mismo ritmo, ni perciba los mismos riesgos o amenazas, sino más bien lo contrario: la red de acuerdos refleja una Europa de velocidades, prioridades y culturas estratégicas divergentes. Si no se entiende lo anterior, golpearemos una y otra vez el muro de la inoperancia y la ineficacia.

Ucrania y Reino Unido ya no son actores periféricos, sino piezas centrales

Otro acierto del informe es no encerrar el análisis dentro de las fronteras estrictas de la UE. Si algo ha demostrado la guerra en Ucrania y la evolución posterior al Brexit es que la seguridad europea no puede pensarse con un enfoque burocrático.

Ucrania se ha convertido en un socio central. Según el estudio, 21 Estados miembros de la UE tienen ya un acuerdo integral de defensa con Kiev. No se trata sólo de solidaridad política. Es el reconocimiento práctico de que la seguridad ucraniana y la seguridad europea están conectadas de manera directa.

En cuanto a Reino Unido, el dato es igualmente revelador: ha firmado 25 acuerdos bilaterales con 21 Estados de la UE. Lejos de desaparecer del tablero continental tras el Brexit, Londres ha consolidado una centralidad propia mediante pactos directos, precisamente porque la defensa y la seguridad quedaron fuera del Acuerdo de Comercio y Cooperación con la Unión. Dicho más claramente, el Brexit separó marcos jurídicos, pero no eliminó la necesidad británica y europea de trabajar juntos en defensa.

A ésto se suma un dato particularmente sensible: el informe identifica 6 asociaciones con cláusulas de defensa mutua en las que participan Francia, Finlandia, Alemania, Grecia, Polonia, Suecia y Reino Unido. Francia y Reino Unido encabezan esta categoría con 3 cláusulas cada uno, y Alemania les sigue con 2. La lectura es evidente: las garantías bilaterales más robustas continúan siendo patrimonio de los Estados con mayor peso militar y político.

La cuestión de fondo: sumar acuerdos no basta, hay que convertirlos en capacidad útil

El informe llega aquí a su punto más fértil. No basta con constatar que existen muchos acuerdos, como más arriba apreciábamos. La pregunta importante es otra: ¿sirven para producir una postura de defensa más eficaz, o sólo para dar apariencia de actividad? He aquí el peligro.

La respuesta que sugiere el texto es matizada. Estos pactos pueden convertirse en un activo valioso si se integran en un marco superior de planificación. Si no se hace, pueden quedarse en un repertorio fragmentado, con logros parciales y rendimiento desigual. Es decir, el bilateralismo puede ser una palanca o un problema; depende de cómo se gobierne.

Por eso el informe propone pasar del patchwork a la falange, una formulación ambiciosa que resume bien su intención: transformar un mosaico disperso en una agrupación coherente. Para ello plantea 3 líneas de acción.

La primera es mapear y monitorizar. Resulta llamativo que una materia tan importante siga tan poco estudiada y tan poco sistematizada. Los autores proponen un registro de acuerdos bilaterales de defensa, capaz de detectar solapamientos, lagunas y buenas prácticas. La Agencia Europea de Defensa aparece aquí como candidata natural para cumplir esa función, dado su mandato en desarrollo de capacidades y sus canales con los ministerios nacionales. También sugieren que el futuro Semestre Europeo de Defensa podría servir de marco estable para este seguimiento.

La segunda línea es conectar y coordinar. No basta con registrar acuerdos; hace falta incorporarlos a la planificación colectiva. El informe propone que los pactos bilaterales se diseñen de manera que contribuyan a los objetivos del Proceso de Planificación de la Defensa de la OTAN, y que la Agencia Europea de Defensa pueda funcionar como plataforma de emparejamiento para convertir acuerdos de adquisición entre dos países en constelaciones más amplias. Aquí la idea es sencilla: si Europa va a gastar más, conviene gastar con más socios y con mayor convergencia.

La tercera línea tiene una enorme carga política: usar los acuerdos bilaterales para cubrir eventuales vacíos del apoyo estadounidense. El informe apunta a la retirada gradual por parte del Departamento de Guerra de Estados Unidos de varios programas de asistencia en seguridad para países europeos limítrofes con Rusia, junto con la incertidumbre derivada de la revisión de la postura de fuerzas estadounidenses en Europa. Si esa tendencia se confirma, los grandes actores europeos —Francia, Alemania, Reino Unido y los países nórdicos— deberían aprovechar sus acuerdos existentes para reforzar el apoyo financiero, la formación y las capacidades de los Estados del frente oriental.

Un punto especialmente relevante: Europa sigue sin resolver su problema de escala

Hay un aspecto técnico del informe que merece más atención de la que suele recibir. Los autores cuestionan que algunos instrumentos europeos, como SAFE, permitan participar con un umbral mínimo de 2 Estados, cuando programas anteriores como el Fondo Europeo de Defensa o EDIRPA exigían al menos 3. No es una discusión menor ni una querella de tecnócratas. Es una cuestión de escala.

Si el objetivo de la UE es fomentar una base industrial más integrada y compras conjuntas de mayor volumen, rebajar demasiado el listón puede consolidar una Europa de parejas en lugar de una Europa de consorcios. Y eso, a medio plazo, puede limitar precisamente aquello que Bruselas dice querer corregir: la fragmentación del mercado de defensa europeo. pero, por otra parte, respondería a la realidad de que el bilateralismo existe, está en auge y, de algún modo, es necesario. Son muchas las razones, pero impera la más elemental de todas: la facilidad de entendimiento entre 2 partes es infinitamente mayor que la de una mesa redonda de 30 socios.

En ese sentido, el informe deja una idea importante: el bilateralismo es útil como arranque, pero Europa no debería conformarse con un modelo de cooperación mínima. Los acuerdos entre 2 pueden ser el comienzo, vienen a decir, pero no deberían ser el punto de llegada. Esta premisa parte, como antes decía, de un sesgo fruto de la no apreciación de una parte de la realidad, cual es que el multilateralismo (no de unos pocos, sino de muchos) sufre de gravísimas taras que, por su propia naturaleza -digamos populosa-  le impiden la eficacia y eficiencia de un pacto bilateral o trilateral. La realidad es la que es.

Lo que parece dejar este informe

La aportación del trabajo de Kefferpütz y Bruck es valiosa porque obliga a mirar donde pocas veces se mira: a la política de defensa real que se cocina entre capitales, y no sólo a los discursos de instituciones supranacionales masivas, llamémoslas así. Y lo que aparece en esa cartografía es una Europa que se mueve, muchas veces en binomios; que firma, que enlaza industrias, fuerzas armadas y compromisos políticos con una intensidad inédita desde hace años. Pero también una Europa que aún no ha resuelto cómo ordenar ese movimiento para ponerlo en común, quizás porque no es sencillo, o quizás porque, en la más apurada de las situaciones, ese binomio ha ofrecido, tradicionalmente, más garantías de operatividad que las alianzas complejas y confusas. Llámenlo instinto, trayectoria histórica o, simplemente, sentido de lo inmediato, tanto geográfico como idiosincrático.

Los autores dicen no presentar los pactos bilaterales como substitutos de la OTAN ni como alternativa cerrada a la UE. Los presentan con más prudencia, pero al menos los contempla como una capa adicional del sistema de seguridad europeo. Una capa que puede reforzar el conjunto o debilitarlo por acumulación desordenada. Esa es la verdadera disyuntiva.

En el fondo, la cuestión que se plantea no es si Europa firma demasiados acuerdos, sino si sabe para qué los firma, cómo los conecta y con qué objetivo final. Aunque, para ser justos, habría que cuestionarse si esa Europa puede ser nombrada como un solo actor, porque ahí está la clave de todo. El perfil difuso de una sociedad (la UE) con una delgada concreción de carácter propio rara vez aporta elementos de cohesión que excedan de lo meramente declarativo o teórico. Una red de pactos cercanos, en corto, transmite activismo y determinación mucho más allá que una red tupida, más amplia, de intereses dispares. Ésto no es una opinión personal, es una constatación de la realidad.

En cualquier caso, la defensa no se mide por la cantidad de documentos rubricados, sino por la capacidad de traducirlos en fuerza útil, sostenida y creíble.

Ese es el reto que el informe parece dejar sobre la mesa. Europa ya ha entrado en una fase de cooperación acelerada. Lo que todavía está por ver es si esa aceleración desemboca en una defensa mejor articulada o en una superposición de iniciativas incapaz de rendir como un todo.

Jorge Estévez-Bujez

defensayaseguridad.es